天道产业研究院|李佐军，田惠敏：加强生态环境分区管控 构建现代环境治理体系

陈皮网4月1日讯（天道产业研究院特邀专家田惠敏博士发表）由李佐军和田惠敏合著《与改革同行：中国改革开放和伟大复兴》（8卷）（高尚全、吴敬琏、厉以宁作序）已由中国经济出版社出版。此文是《与改革同行》系列第755篇，2024年第13篇（2024年3月25日至3月31日）。

【作者简介】李佐军：男，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长，经济学博士，研究员，博导，硕士、博士期间先后师从张培刚教授、吴敬琏教授。田惠敏：男，副研究员，经济学博士，现供职于国家开发银行规划研究院，博士、博士后期间先后师从张培刚教授、厉以宁教授。

 李佐军，田惠敏：加强生态环境分区管控 构建现代环境治理体系

《与改革同行》系列755（2024年3月25日—2024年3月31日）

关键词：生态环境；生态环境分区管控；环境治理；博鳌亚洲论坛；人工智能；航空装备；设备更新

 2024年3月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强生态环境分区管控的意见》。这是新时期深入推进生态文明建设的又一项重要举措，《意见》从源头防止环境污染和生态破坏提供了制度保障，围绕构建和完善生态环境分区管控制度体系，推动生态环境单元化精准化差异化高水平治理，促进经济社会绿色低碳高质量发展，对支撑美丽中国建设意义重大。本周，博鳌亚洲论坛把脉创新发展前景；教育部发布4项行动助推人工智能赋能教育；中国散裂中子源二期工程启动建设。

一、法规政策 

 国家金融监督管理总局对《银团贷款业务指引》进行了修订，形成《银团贷款业务管理办法（征求意见稿）》，22日正式向社会公开征求意见。（2024-3-23）

国家发改委等部门发布《关于加强矿井水保护和利用的指导意见》。（2024-3-23）

国家卫生健康委等三部门联合印发《国家卫生应急队伍管理办法》。（2024-3-23）

国家发改委会同商务部等部门发布《促进家政服务业提质扩容2024年工作要点》。（2024-3-25）

市场监管总局印发《关于鼓励食品企业优化预包装食品生产日期和保质期标签标识的公告》。（2024-3-26）

工信部等四部门联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》。（2024-3-28）

商务部等九部门发布《关于促进餐饮业高质量发展的指导意见》，提出规范预制菜产业发展。加快制定完善预制菜相关标准，持续开展预制菜风险监测和评估，进一步严格预制菜食品安全监管。（2024-3-28）

《国务院关于〈中国—上海合作组织冰雪体育示范区建设总体方案〉的批复》发布。 （2024-3-29）

二、重大事件

国家发改委：2024年，国家将在工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等7大领域推动设备更新，有望形成年规模5万亿元以上的巨大市场。（2024-3-24）

中国海油：我国在渤海超5000米的地层钻探发现一口高产油气井，测试日产油气当量近1400立方米，创造了我国海上深层油气探井日产最高纪录。（2024-3-25）

中央宣传部等十三部门联合印发通知，部署了2024年文化科技卫生“三下乡”活动。（2024-3-26）

博鳌亚洲论坛2024年年会在海南博鳌举行。（2024-3-26）

北京市住建委：北京市废止“夫妻离异任何一方3年内不得购房”规定的有关文件。（2024-3-26）

第四届中国国际消费品博览会拟在海南举办。（2024-3-27）

首次测定的全国683个城市城区面积正式公布：全国设市城市城区总面积11.02万平方千米，实际建设区域7.80万平方千米。（2024-3-27）

我国最大煤层气田——华北油田山西沁水煤层气田，26日井口日产气量突破700万立方米，创历史新高。（2024-3-27）

国家信息中心学术年会发布《前稳后高 持续向好—2024年中国宏观经济形势展望》《新能源汽车市场持续快速发展 助推中国汽车产业由大变强—新能源乘用车市场中长期发展趋势》《构建餐饮业数字化发展新生态 擦亮“舌尖上的中国”世界品牌—中国餐饮业数字化发展报告》《数字金融服务经济发展研究》《经济运行智能分析平台》《以数字基础设施建设创新提升政府治理能力现代化水平—国家电子政务外网工程技术创新成果》《区块链服务网络（BSN）与智能计算中心—赋能数字经济和智慧社会的新基建》《保障数据要素价值释放—“数盾”体系研究成果展示》《从“东数西算”到国家算力基础设施化：国家算力网的总体布局及实施路径研究》9项成果。（2024-3-28）

 我国科学家在量子物理领域取得重大进展，首次观察到引力子在凝聚态物质中的“投影”。（2024-3-28）

联合国教科文组织执行局批准18个新的地质公园列入世界地质公园网络名录，其中包括长白山等中国的6个地质公园。至此，中国的世界地质公园数量达全球之冠。（2024-3-28）

教育部发布4项行动助推人工智能赋能教育。（2024-3-28）

国务院国资委按照“四新”（新赛道、新技术、新平台、新机制）标准，遴选确定了首批启航企业，重点布局人工智能、量子信息、生物医药等新兴领域。（2024-3-30）

市场监管总局：国际标准化组织近期批准成立文化遗产保护技术委员会（ISO/TC 349），秘书处设在中国。（2024-3-30）

中国－中亚机制秘书处在西安启动。（2024-3-30）

国家重大科技基础设施中国散裂中子源二期工程在广东东莞启动建设。（2024-3-30）

三、精彩观点

周其仁（北京大学国家发展研究院经济学教授）：面临挑战，企业如何实现“突围”和“增长”，概括起来分三个方面，一是练好内功，从细微处，精益求精不断改善；二是全球化布局；三是差异化，要做出企业的独到性、独创性。（2024-3-22）

蓝佛安（中国财政部部长）：财政支持高质量发展需做好五方面重点工作：一是支持加快发展新质生产力，为高质量发展注入强大动能；二是支持扩大有效需求，增强发展内生动力；三是支持增进民生福祉，让全体人民共享发展成果；四是支持扩大高水平对外开放，积极参与全球经济治理；五是深化财税体制改革，增强可持续发展能力。（2024-3-24）

薛澜（清华大学苏世民书院院长）：人工智能治理的五个建议：一是加强安全和技术。目前，在安全领域的研发是不够的，今后需要加强研究，尤其是需要加强国际合作。二是通过敏捷治理的方式解决治理方面的问题。三是鼓励企业的自我规制。外界的规制总是很难解决信息不对称的问题，应该提倡建立企业内部自我规制的一些机制。四是加强国际治理。在全球治理方面，联合国刚刚通过了一个协议，并召开了高级别专家的讨论。五是解决地缘政治的问题。在人工智能领域，中美双方一定要加强合作，这样才能真正解决人类面临的各种问题。（2024-3-24）

杨伟民（全国政协十三届常委、经济委员会副主任，原中央财经领导小组办公室副主任）：围绕形成消费持续扩大的长效机制，我国或将在七个方面统筹推动一些措施和政策。一是推动收入分配制度改革。二是推进区划和行政机构改革。三是推进金融供给侧结构性改革。四是积极扩大市场化就业。五是减少对消费的限制。六是促进房地产市场平稳健康发展。七是推进农业转移人口市民化。（2024-3-25）

高培勇（中国社会科学院学部委员、中国社会科学院原副院长）：宏观经济治理就如同医生开药，对症下药才是关键。当把预期不稳、预期波动作为宏观经济治理面对的主要挑战时，绝不能简单地搬运过去的老做法、老套路、老思路。治理预期问题，需要改革和政策双轮驱动。面对新形势，宏观经济治理关键是要把握好稳预期与逆周期调节之间的异同点。避免将稳预期的相关政策操作简单等同于逆周期调节政策。要桥归桥、路归路，政策的归政策、改革的归改革。以改革和政策双引擎应对预期问题。应当把工作的重点放在制度变革上，适应宏观经济治理面对的主要挑战变化，以体制机制改革来稳预期，推动经济高质量发展。（2024-3-25）

商务部国际贸易经济合作研究院发布《银发电商发展报告》（简版）（下称《报告》）。《报告》首次明确银发电商的定义，提炼关于银发电商的六大观点，分析我国银发电商多元业态，展望我国银发电商发展趋势，提出银发电商行业发展建议。（2024-3-29）

四、最新进展

工信部：2024年1—2月，中小企业采购指数为51.4%，持续处于景气区间，企业预期回稳向好。（2024-3-24）

国家能源局：截至2024年2月底，全国累计发电装机容量约29.7亿千瓦，同比增长14.7%。（2024-3-25）

商务部：2024年前两个月社会消费品零售总额8.1万亿元，同比增长5.5%，从结构来看，商品消费稳定增长。（2024-3-26）

中国物流与采购联合会：2023年，我国食材消费市场规模达到9.37万亿元，同比增长10.31%。（2024-3-26）

工信部：2024年1-2月我国工业经济回升向好。工业生产加快增长，前两个月规模以上工业增加值同比增长7%，较上年12月份加快0.2个百分点。（2024-3-26）

国家统计局：2024年前2个月，全国规模以上工业企业利润同比增长10.2%，利润由上年全年下降2.3%转为正增长。（2024-3-26）

自然资源部：2024年前2个月，全国农用地转用和土地征收批准面积37591.70公顷、同比增长35.16%。（2024-3-26）

国家外汇管理局：2023年末，我国银行业对外金融资产14901亿美元，对外负债13205亿美元，对外净资产1696亿美元。（2024-3-28）

中国船舶工业行业协会：2024年前两个月，我国新接订单量占国际市场份额的69.5%。这意味着中国造船业正逐渐在全球市场中掌握主动权。（2024-3-28）

财政部：2024年1—2月，国有企业营业总收入124867.6亿元，同比增长1.9%。国有企业利润总额6285.3亿元，同比增长0.3%。（2024-3-29）

中国物流与采购联合会：2024年1—2月份我国社会物流总额55.4万亿元，同比增长5.9%，显示当前物流运行整体延续企稳回升态势，物流需求规模稳步扩张。（2024-3-29）

国家外汇管理局：2024年2月我国国际收支货物和服务贸易进出口规模32308亿元。其中，货物贸易顺差1977亿元；服务贸易逆差1254亿元。（2024-3-29）

工信部：2024年1—2月，我国规模以上电子信息制造业增加值同比增长14.6%。主要产品中，手机产量2.34亿台，同比增长26.4%。（2024-3-29）

国家知识产权局：2023年我国企业发明专利产业化率达到51.3%，较上年提高3.2个百分点，连续5年保持增长态势。（2024-3-29）

中国医学装备协会：2023年我国医学装备市场规模达1.27万亿元，同比增长10.4%，是世界第二大单体国家市场。（2024-3-29）

财政部：2024年1至2月，全国发行地方政府债券9444亿元，其中一般债券3094亿元、专项债券6350亿元。（2024-3-30）

五、热点述评

【加强生态环境分区管控 构建现代环境治理体系】建立生态环境分区管控制度是党中央作出的重大决策部署。2023年7月，第九次全国生态环境保护大会提出，全面落实生态环境分区管控要求，为绿色低碳发展“明底线”“划边框”，着力从根本上解决生态环境问题。

环境保护是人类为解决现实的或潜在的环境问题，协调人类与环境的关系，保障经济社会的持续发展而采取的各种行动。我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，面对我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解的局面，单纯以末端治理为主的管控方式成本高、综合效益差，必须从源头上消除环境污染和生态破坏的病根。

我国生态环境问题复杂多样，不同区域、流域、海域等空间地域和空间尺度上表现形式和成因机制差异较大，具有显著的空间分异特征。2017年，在连云港等4个试点城市实践基础上，生态环境部印发了《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”技术指南（试行）》，突出了“问题识别—质量目标—分区管控—准入清单”的逻辑关系，构建了从“三线”到生态环境管控单元，从一般性污染防治到清单化准入管控的主线，系统提出了生态环境分区管控方案编制的通用原则、内容、程序、方法和要求。后续实施过程中，结合部分省（市）遇到的问题，生态环境部又相继印发了《“三线一单”编制技术要求（试行）》《“三线一单”成果数据规范（试行）》《生态环境准入清单编制要点（试行）》《生态环境分区管控动态更新技术要点（试行）》等7项具体技术文件，基本形成了以规范性技术要求为核心的生态环境分区管控技术体系，为全国各省份、各地市建立和完善生态环境分区管控体系提供了有力的技术支撑。

2000年以来，国家相继发布了地表水、大气、噪声环境功能区划、生态功能区划，推动生态保护红线和流域水环境控制单元划定，初步建立了不同生态环境要素的空间分区及管控体系。整体来看，已有生态环境分区以单一要素状态变化监测与管理为主，不同分区技术方法差异较大，整体保护系统治理的水平不高，源头预防式主动干预措施针对性不强。为适应新形势下生态环境精细化管理的现实需要，进一步完善我国生态环境源头预防制度，建立生态环境分区管控技术方法体系势在必行。2018年，国务院机构改革将国土空间用途管制职能统一集中到自然资源部，将生态环境质量监测、考核职能统一集中到生态环境部后，生态环境管理部门对建立健全生态环境分区管控体系的要求更加迫切。

2024年3月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》），聚焦区域性、流域性突出生态环境问题，完善生态环境分区管控方案，建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略。《意见》提出，到2025年，生态环境分区管控制度基本建立，全域覆盖、精准科学的生态环境分区管控体系初步形成。到2035年，体系健全、机制顺畅、运行高效的生态环境分区管控制度全面建立，为生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现提供有力支撑。

《意见》要求通过实施生态环境分区管控，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动，为推动经济社会高质量发展提供了有力保障。通过为地方发展“画边框”“明底线”，使各地在经济社会发展过程中有了一把绿色标尺，为从源头防止环境污染和生态破坏提供了制度保障。对于集中解决突出生态环境问题，助力经济社会高质量发展，服务美丽中国建设目标，提升生态环境治理现代化水平，推动生态文明制度建设具有重要意义。

生态环境分区管控是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度。通过系统落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等生态环境管理要求，形成一套全地域覆盖、跨部门协同、多要素综合的生态环境分区管控方案，创新生态环境空间管控，为生态环境管理提供了新的政策工具，对于推动高质量发展，建设人与自然和谐共生的现代化具有重要意义。

作为一项能够在生态环境源头预防体系中发挥基础性作用的制度，生态环境分区管控通过落实“三区三线”划定成果，以生态保护红线为基础，把该保护的区域划出来、把发展与保护矛盾突出的区域识别出来，使地方在发展产业、上马项目时，明白哪些地方必须保护起来、哪些地方可以上马项目、可以上马什么类型的项目，从而从源头上将经济发展带来的环境影响降至最低，从根本上为高质量发展提供坚强保障，为绿色低碳项目留出更多环境容量，为未来高质量发展赢得机会。

与传统的环境管理比较，生态环境分区管控创新生态环境保护参与宏观经济决策的途径和手段，强化生态环境源头预防作用。总体来看，具有以下三个特征：

一是空间数字化。把生态环境管控要求落实在具体的管控单元上，突出空间管控的作用，弥补过去生态环境管控着眼于污染源、排放口，缺少空间概念的不足。全国已划定4万余个生态环境管控单元，成果数据的空间矢量化特征有助于与现代化信息技术相结合，提高管理效能，更好地服务政府、企业、公众。

二是约束引导性。生态环境分区管控立足资源环境禀赋特征和生态环境制约性问题，面向区域发展战略定位，落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线要求，为发展“明底线”“划边框”，既遵循底线思维，又兼具战略前瞻性，引导重点行业向环境容量大、市场需求旺盛、市场保障条件好的地区科学布局、有序转移。

三是系统集成性。生态环境分区管控统筹考虑资源、环境和社会经济发展，综合生态环境、地表水环境、大气环境、土壤环境、海洋环境、水资源、能源、岸线资源等要素要求，系统集成生态环境、发改、自然资源、工信、水利、农业农村等多个部门相关环境要素管理要求，形成有机统一的生态环境准入清单，为政府部门、企业、社会公众提供了一个便捷可靠的管理工具和参考手册。

回顾我国生态环境分区管控走过的历程，可以说科技创新贯穿生态环境分区管控建设全过程。在试点阶段，基于环境评价、规划、系统分析等多学科融合创新，在实践中不断摸索，扫清技术壁垒，为全国推广实施提供技术支撑；在制度建立过程，研究提出“三线”划定与系统优化技术、资源环境承载力空间匹配技术，多要素综合的生态环境分区关键技术，以及多目标协同的生态环境准入清单编制与应用技术，创新建立了生态环境空间分区差异化管控的完整技术体系，为制度建立夯实基础；在实施应用阶段，通过数字化平台建设与人工智能、大数据等技术的结合创新，为制度实施应用提供更加便捷高效的有利条件。

生态环境分区管控始终与国家重大发展战略布局高度匹配，协同推进生态环境高水平保护和经济高质量发展。长三角、京津冀、粤港澳大湾区等战略区域，管控精度高，平均单元面积10～50平方公里，体现了因地制宜和差异化管控，实现了生态环境精准科学管理，推动区域可持续发展。通过生态环境分区管控，加强整体性保护和系统性治理，支撑优化重大生产力布局，服务国家重大基础设施建设，保障国家重大战略实施，特别是在产业、能源和交通运输结构调整中的应用，建立了陆岸海联动、区域一体化的生态环境管控机制，引导传统制造业绿色低碳转型升级及战略性新兴产业合理布局。长江经济带，重点落实长江经济带发展战略，推动长江全流域按单元精细化分区管控，加强沿江重化工业水污染防治和环境风险防控，防止重污染企业和项目向长江中上游转移。黄河流域，落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，实施上中下游地区差异化分区管控，优化黄河中上游能源化工和新能源产业布局，促进中下游产业绿色低碳循环发展。

生态环境分区管控作为一项新的制度安排，要坚持人与自然和谐共生理念，以美丽中国建设为指引，在绿色发展和“双碳”战略背景下，适应新时期生态环境治理战略性转变要求，进一步规范、深化和完善现有技术方法与标准体系，加强技术体系对生态环境分区管控制度落地实施的支撑保障。生态环境分区管控制度历经8年，实现了由地方实践到中央制度的飞跃。当前，各地要将生态环境分区管控成果嵌入地方战略、政策、规划制定实施，项目落地等程序以及生态环境保护相关工作中，并坚持一张蓝图绘到底，从源头把关定调。

参考文献

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[5]经济日报，http://share.jingjiribao.cn， 2024-3-25/2024-3-31.

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[7]中国新闻网，https://www.chinanews.com/

[8]中央人民政府最新政策，http://www.gov.cn/zhengce/index.htm.

[9]中国经济时报，www.cet.com.cn，2024-3-25/2024-3-29.

[10]科技日报，http://digitalpaper.stdaily.com. 2024-3-25/2024-3-29.

[11]经济参考报，http://dz.jjckb.cn， 2024-3-25/2024-3-29.

[12]国家发改委、商务部、国家统计局等各大部委网站.

[13]王希，韩佳诺.财政如何支持高质量发展？蓝佛安介绍五方面重点工作[N].中国经济时报,2024-3-25.

[14]赵姗.薛澜:人工智能面临治理挑战[N].中国经济时报,2024-3-26.

[15]赵姗.推动结构性改革 促进形成消费持续扩大的长效机制[N].中国经济时报,2024-3-26.

[16]曹阳.高培勇:“对症下药”是宏观经济治理的关键[N].中国经济时报,2024-3-26.

[17]节庆文旅成为食品消费新增长点[N].成都日报,2024-3-21.

[18]李莹.以生态环境分区管控引导优化生产力布局N].生态环境报，2024-3-30.

[19]李小敏：生态环境分区管控制度来之不易，做好后半程落实尤为重要[EB/OL]东方财富网，https://caifuhao.eastmoney.com/news/20240321095607548913220.

[20]刘萌.到2025年生态环境分区管控制度基本建立[N].证券日报,2024-03-18.

[21]唐丽云,陈海嵩.关于深化生态环境分区管控制度应用的若干思考[J].环境污染与防治,2023,45(04):583-588.

[22]刘贵利,秋婕.完善生态环境分区管制制度全力构建现代环境治理体系[J].环境保护,2020,48(06):45-49.

[23]刘毅.推动生态环境单元化精准化差异化高水平治理[N].经济日报,2024-3-26.

专栏：教育部发布4项行动助推人工智能赋能教育

教育部3月28日举办数字教育集成化、智能化、国际化专项行动暨“扩优提质年”启动仪式。记者从启动仪式上获悉，教育部当日启动人工智能赋能教育行动，推出4项具体行动，旨在用人工智能推动教与学融合应用，提高全民数字教育素养与技能，开发教育专用人工智能大模型，同时规范人工智能使用科学伦理。

据介绍，4项行动包括：国家智慧教育公共服务平台当日上线“AI学习”专栏，邀请“大咖”谈AI、组织名师教AI、鼓励师生学AI；推动国家智慧教育公共服务平台智能升级，支持全民个性化终身学习，上线智能工具增加课堂互动，促进就业、考试、留学等教育服务更加便捷畅通；实施教育系统人工智能大模型应用示范行动，推动大模型从课堂走向应用；将人工智能融入数字教育对外开放，搭建数字教育国际交流平台，提供人工智能教育的中国方案。

启动仪式上，教育部决定在广东、海南、西藏、青海、宁夏、新疆、新疆生产建设兵团开展国家中小学智慧教育平台全域应用试点。国家中小学智慧教育平台当日还上线了“在线教研”栏目，为全国各地教师参加高水平的教研活动提供平台。