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黄剑辉在中国县域经济发展大会上演讲:创新土地制度 汇聚城乡要素

陈皮网
2023-03-25 10:41:26 阅读数:170231
华夏新供给经济学研究院首席经济学家黄剑辉以“创新土地制度 汇聚城乡要素”为题发表演讲

陈皮网3月25日讯  3月22日,以“ 产业融合•要素聚集”为主题的2023中国县域经济发展大会(CCEDC)在海南海口召开,来自政府、学界、企业、商协会、媒体等各界代表近1000人,共同探讨后疫情时代县域经济发展面临的挑战和机遇,探寻县域经济高质量发展新路径。在主论坛上,华夏新供给经济学研究院首席经济学家黄剑辉以“创新土地制度 汇聚城乡要素”为题发表演讲,建议可积极研究通过试点“股田制”等土地制度的变革实践,并借鉴国际经验优化农业发展模式,以实现城乡融合发展,畅通城乡要素流动,进而实现“三农现代化”。


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黄剑辉指出,党的二十大明确提出“全面推进乡村振兴。全面推进社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动”。当前,在外需不足、国内经济增速放缓、经济运行风险增加的背景下,农业发展、乡村治理也面临众多新的困难和挑战,进而影响到“三农”发展的全局。有效应对当前面临的多方面挑战,特别是外需萎缩、扩大内需,促进新一轮的发展可以从启动新一轮农村改革入手,建议可积极研究通过试点“股田制”(农民承包权入股、引入城市工商资本,打通、整合城乡生产力要素组建农业发展公司)等土地制度的变革实践,并借鉴国际经验优化农业发展模式,以实现城乡融合发展,畅通城乡要素流动,进而实现“三农现代化”(农业工业化,农民工人化,农村社区化),以及乡村治理民生化、法治化,助力跨跃中等收入陷阱,引领我国迈上全面实现现代化、达成第二个百年目标新征程。


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在黄剑辉看来,我国农业发展面临新的瓶颈,主要表现在一下几个方面:

农业现代化水平不高,发展滞后。有关研究表明,中国综合农业现代化指数为38,排世界第65位。据我国科技部资料显示,我国农业现代化与欧美发达国家约有20年的差距,主要体现在农业现代化的科技水平、信息化水平、金融能力、管理水平等方面。

中国现行的土地制度安排已严重扭曲,暴露出诸多弊端。家庭联产承包责任制已难以适应农业现代化发展的需求,制约农村工业化和城乡一体化发展。(1)农地的集体内部均分制度,导致土地细碎和分散化现象突出,降低了农业规模经营水平和利润率,制约了农业现代化步伐。(2)家庭联产承包制与农村工业化产生矛盾。乡镇工业发展需要解决区域集中问题,而在征用土地建立乡镇开发区过程中遇到农户和经济合作社的抵制;由于土地价格的飞涨,农民不愿意放弃土地,原来部分已经农转非的农民还要求倒流回农村。 (3)家庭联产承包制不利于城乡一体化的局面。土地的产权分散在自然村、农户手中,制约着镇一级和管理区对村镇建设的统一规划和统一管理。

我国的农地承包制度面临平等和效率之间的复杂两难问题。对于中国绝大多数农民来说,农用土地一直是他们经济收入的重要来源,因此,在农村集体土地所有制的情况下,平均分配土地,根据人口变化进行土地调整,就成为中国农地集体所有、家庭联产承包体制的内在需求。但问题在于,土地的频繁行政性调整不仅直接导致农业经营出现超小规模的状况,而且不可避免地影响到农地使用者对土地投资的积极性,甚至可能导致土地的粗放利用、破坏地力、降低土地产出。

中国独特的土地征收制度使地方政府成为实际的土地供应主体,伴随土地用途转变,政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者,存在多方面弊端。1994年分税制后,地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局基本形成并不断强化,导致“土地财政”尾大不掉,在很大程度上推高房地产价格,并导致耕地保护难以落实。过于宽泛的征地制度导致冲突不断,部分村镇干部借机谋利,农民权益得不到充分保护,危及社会稳定。

高速城市化下,农业兼业化、副业化、老年化趋势日益突出。由于城市化进程和乡镇企业的迅速发展,大量农村强壮劳动力投入到非农产业中,而把农业生产留给了妇女、儿童和老人。据统计,2021年我国农民工总量已经达到2.93亿人,其中外出农民工超过1.7亿。现有的农业小规模生产、副业化和老年化已开始影响我国农业的比较优势,阻碍农业现代化进程的实现。受制于长期以来的城乡二元结构以及社会保障、教育、住房等配套因素,农村人口在向城市流动的过程中又不能实现完全迁移,外出务工经商者“离土”的机制无法启动,造成“离土不离乡”的局面,也极大影响了农村内部土地产权的稳定。

中国农产品竞争力减弱,产业安全面临新挑战。我国长期以来的托底收购政策、不断提高的生产资料成本、分散的小农经济,导致主要农产品的国内价格高于国际市场20%以上,中国农产品竞争力减弱。受价差驱动,我国主要农产品近年进口激增,危及农业产业安全。“大豆之殇”便是其典型表现。

黄剑辉历数了中国土地制度变革的历程及启示,指出土地是农业生产的根基,土地制度是中国社会、经济和政治的根源。随着经济社会的发展和城市化进程的加快,土地问题在中国显得尤为重要。解决好土地问题,变革好土地制度,成为推动农业现代化发展,进而带动农村和农民现代化的关键。

黄剑辉认为,从全球来看,决定农业发展的因素主要包括劳动力、土地和工业技术水平三个方面。美国经济学家弗农拉坦实证资料证明:世界上劳均土地在30公顷以上的国家,基本上走的是机械技术型道路;劳均土地在3-30公顷之间的国家,走的是生物技术-机械技术交错型道路;而劳均土地不足3公顷的国家,多数走的是生物技术型道路。具体看,由于国家和地区之间资源禀赋、社会经济条件等存在差异,在三大类型之下,各国和地区农业发展的道路和特点又各不相同,形成多种特色。目前,国际比较典型的模式有:美国模式、日本模式、韩国模式、以色列模式、荷兰模式、台湾模式和德国模式。

美国:规模经营型模式。美国幅员辽阔,耕地资源丰富,但农业人口相对较少,因此采用大规模农场经营的发展模式,亦称“大农业模式”和“石油模式”。以提高劳动生产率为核心,以机械化、规模化为途径,“规模化生产+市场机制+政府保护”。

日本:集约经营型模式。日本耕地面积有限,农业大规模生产受到限制,决定了其要走集约型发展道路。以提高土地生产率为核心,以加大技术和资金投入为特色,“小农经济+农协组织+科技教育+政府保护” 。

韩国:工业反哺农业的行政化推动模式。韩国土地面积少,人口密度居世界前列,农业耕地占国土面积的23%,是一个多山的国家,资源贫乏,因此确立了以工业立国的发展战略。20世纪80年代后,依靠工业发展经济,并反哺农村和农业,走出了一条“新村运动+农协组织+科技教育+政府保护+出口导向”的快速农业现代化之路。

以色列:以节水为中心的高科技模式。以色列人口密度很高,土地资源却十分贫瘠,国土总面积45%是沙漠,另一半不是高山就是森林,只有不到20%的土地是可耕地;以色列水资源也极其贫乏,是世界上人均占有水资源最少的国家之一。 然而面对恶劣的自然环境,外加阿以冲突持续不断的周边环境,以色列依靠“资源节约+科技引领+政府引导+可持续发展+生产高度集约”的农业发展特色,创造出了“沙漠奇迹”,受到国际组织的高度评价。

荷兰:比较优势下的专业化生产模式。荷兰人多地狭,土地十分珍贵。依靠精耕细作和“高附加值作物+集约化、专业化生产+政府引导”的农业发展特色,这个60年前还为温饱发愁的小国,一跃成为全球第三大农产品出口国,蔬菜、花卉的出口更是雄踞世界第一。

台湾:产业融合模式。工业化初期(1950~1960年代)台湾当局选择了“以农业培养工业,以工业发展农业”的策略,实施了一系列扶农政策措施,使台湾农业获得了极大发展。1960年代后期以来,在成功完成“培养工业”的重任后,大量农业资本输出并流入工业,台湾传统农业开始出现衰退,促进农业结构调整和推进产业升级成为农业发展的必然。1970年后,发展外向型精致农业、休闲农业以及加速农业生物科技产业发展成为台湾农业发展主流方向。

德国:“集约+机械”的混合模式。德国农业除提供食物外,还被赋予其他非常重要的功能:为工商业提供原材料,并为能源部门提供能源;保护自然资源,特别是保护物种的多样性、地下水、气候和土壤;提供良好的生活、工作和休养的场所。走出了一条以提高土地生产率和劳动生产率并重,“中小农场+机械化+产业多元+集约经营+生态农业”的发展之路。

黄剑辉建议,中国农业乃至“三农”面临的挑战,是在高速工业化、城市化背景下出现的系统问题,不同层面的问题之间又有非常紧密的联系,因此需要站在整体的视角,从顶层设计入手,制定系统性的解决方案,逐步走出一条在互联网时代、第三次工业革命、第四次工业革命背景下,“融智+融资+融商”“数字化+碳中和+人工智能”的现代化发展道路。

选择符合国情和区情的现代农业发展模式。中国幅员辽阔,省份众多,地理条件、农耕条件各不一样,因此不宜搞“一刀切”的模式。建议在“十四五”规划及未来现代化发展过程中,注重发挥地方特色,因地制宜选择差异化发展道路。如在东北、山东等平原较多、地域广阔、能实行规模经营的地方,可借鉴美国、德国模式,通过有效地转移农村劳动力来集中土地,推行机械化生产,实现规模经营;在长三角、珠三角、环渤海地区,可借鉴台湾产业融合的模式,通过发展休闲农业、精致农业来打造区域特色和品牌;在西北干旱地区,可借鉴以色列节水高科技模式,将地区劣势转化为新的生产力;在经济发展较落后、地形较复杂的云贵等欠发达地区,可借鉴日本、韩国及荷兰模式,采取集约和特色化经营,通过引进先进适用的农业技术和加快农民技能培训,拓宽农业发展的深度、广度,实行产业化生产。  

黄剑辉建议,试点以“股田制”为新动力加快推动农业现代化。从全球看,农地制度改革一直是各个国家农业与农村发展的一个主题。当前我国“三农”面临的一些问题,也源于现有土地制度的制约,唯有通过改革来破题。农耕文明的时候,提出实现“耕者有其田”,迈向工业文明、知识经济时,可尝试走向“劳者有其股”。

积极稳妥、加快试点“股田制”。鼓励农民以土地承包权入股,以村镇为单位组建农业发展股份有限公司,并可引入城市工商资本,将土地、劳动力、资金等各类生产力要素整合起来,实现农业生产的公司化、规模化、专业化、现代化。

土地问题涉及诸多利益集团,土地改革不能仅仅考虑既有的土地制度安排,还要顾及相关配套改革。第一,“股田制”顺利实施的前提是将农民的土地产权“做实”;第二,改革现有的征地制度,扭转土地出让的非市场化操作局面,确定“农地转用”的市场转让权;第三,改革税制。现有土地制度的缺陷,一定程度上与1994年的分税制改革有所关联,变革现行的土地制度,需要进行财权与事权的合理配比,建立一个责、权、利相结合的政府间财政体制;第四,改革户籍制度。在以稳定产权为目标的农地制度改革的同时,必须要配套进行减少农村人口的户籍制度改革。只有通过户籍制度改革把“离土不离乡”的农民工永久、完全迁出农村,才能真正有效缓解人口变动带给土地调整的压力,将这些人口在农村持有的土地通过承包权与经营权的分离释放出来,稳定那些长期从事农业生产农户的土地承包关系,实现长期投资和适度规模经营。同时,应剥离土地的社会保障功能,建立城乡一体化的社会保障体系,为统筹城乡改革发展兜底。

黄剑辉还建议,组建“政府主导、市场化运作、社会力量共同参与”的乡村规划设计院,促进“美丽乡村”建设。融合各层级(部、省、地区所属)的农业规划科研机构、各类民间智库、农民企业家、农业专户以及金融、食品加工、电子商务、医疗健康、环境保护等多产业的研究实践力量,共同为国家“三农”总体发展路径、农业现代化模式提供规划设计和解决方案支撑,逐步打造出“基本公共服务完备、地域建筑风格统一、民族文化特色彰显”的“美丽乡村”。

同时,构建多层次的农村教育体系,全方位培养农业后备人才。我国的农村教育体系也需要做较大的改革,多层次、全方位培养农业后备人才。从总体看,农村教育体系可构建为四个层次,分别拥有不同的教育核心、教育力量和培养方向。

层次一:学前教育、基础教育。教育核心为“基础认知+社会化能力+心理健康”,可采取政府主力办学与志愿者辅助援教的模式,大力开设山村幼儿园和山村小学,使乡村儿童获得公平受教育机会。

 层次二:中等职业教育。教育核心为“专业知识+专业技能+市场经营管理”,将部分乡村普通中学转型为农业职业技术学校,打造培养具有现代化核心技能的新型“职业化”农民。

层次三:高等大学教育。教育核心为“专业知识+科学研究+创新实验”,农业大学生要深入生产实践,产学研密切结合。

层次四:社会化教育、培训和科研机构。教育核心为“专业知识+实践经验+市场经营管理”,农业继续教育学院与各类专业教育培训机构相结合,达到终身教育目的;对农业管理者、学者、科研人员创业给以政策和资金支持,使知识便捷转化为现实生产力。

积极拥抱“互联网+”,搞活农村电子商务。当前,互联网正悄然改变着传统农业种植模式、农产品流通方式等诸多方面,为农业现代化注入新的发展动力。中国农业由几千年小作坊式的小农经济进入互联网时代的现代大农业变得不再遥不可及。未来可积极运用物联网和云技术实时、海量收集、整理、分析农业生产各个环节的数据,搭建园区环境与病虫害信息感知监测系统、测土配方施肥平台、农产品质量溯源系统等各类数据平台,对农业生产进行实时监测、预警并自动防控,实现科技化生产管理。还可与国家、省、市、县、镇各级信息采集站实现数据共享,真正实现生态农业的现代化、智能化。通过积极搞活电子商务,将线上产品引入农村,将线下农产品上网外销,实现农村O2O线上与线下的有机结合。

更好发挥政府和金融机构在农业现代化中的作用。现代农业的发展离不开政府的引导保护和各类金融机构的支持,今后应着力从以下几方面入手更好发挥重要作用:一是加快农业立法进程,完善政府支农的制度安排、组织管理和政策体系。二是加大农业投入,改善农业基础设施建设。采用政府直接补贴和信贷投入相结合的办法,加强中小河流治理,提高耕地质量,加强农业信息基础设施建设,推动城市基础服务设施向农村延伸。 三是建立和完善农业生产风险防范与保险机制。进一步建立和完善灾害救济制度,对于非人为因素造成的自然灾害,政府应给予农民一定程度的补贴;同时结合农业保险的特殊性,积极推行多种灾害保险制度。四是对农业现代化、产业化新项目融资提供财政贴息,降低其融资成本。五是积极推动农村互联网金融发展。

将产业链、价值链等现代产业发展理念引入农业。打破县域行政区划界限来规划布局项目,由点状、块状向带状聚集发展优势特色产业带,形成与支柱产业或龙头企业相适应、有特色的区域经济格局,实现专业化、规模化、产业化经营。以农产品加工转化为龙头,带动原材料基地建设和农产品流通体系完善。以各类农场、庄园、特色产业带、产业园区等为载体,融合乡村休闲观光、现代服务业、高新技术产业,促进农村三产、城市和乡村的有机衔接,形成多环相扣、互相依存的一体化产业链、价值链,从而推进经济一体化进程。

发挥农业合作经济组织的重要作用。我国目前实行的是家庭分散经营与集体统一经营相结合的双层经营体制,但事实上在很多地方双层经营只剩下家庭分散经营这一个层次。发展我国的现代农业,应在探索“股田制”的同时,积极探索适合农业和农村发展特点的农民合作组织形式,加强农业科技推广体系和农业社会化服务体系建设。(次仁罗加)

 


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